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PPP項目保底機制研究 ——以污水處理為例
發布時間：
2020-11-19 10:33
來源：
保底機制在污水處理領域的廣泛适用已然形成一定的行業操作慣例，但是部分PPP項目因設置“保底量”而被要求整改。本文主要以污水處理PPP項目為例，研究PPP項目保底機制，探讨實操過程中如何避免陷入審計困境。
一、 PPP項目保底機制
（一）定義
在污水和垃圾處理領域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上取得、僅能由政府供應，或者項目公司無法承擔有關原料供應風險，通常會約定由政府方負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數量予以明确約定。其中，就原料供應數量上，政府和社會資本雙方通常會在運營期一定期間内設定最低供應量，作為政府方的最低需求保證，即我國PPP實踐中所謂的“保底量”，這本質上是一種公私雙方風險共擔的策略安排，也是社會資本承擔運營風險的一種緩釋機制。
（二）保底量的設置
對于污水處理項目，在一定的時間周期内，污水處理量會因為項目範圍内的用戶習慣逐漸趨向穩定。所以，一般會根據項目設計規模，在運營期初期設置階梯保底量。在具體保底形式上，鑒于使用者數量、使用量可能月度、季度變動波動較大，而各年度使用量相對較為均衡，因此一般采取按年度進行階梯保底的方式。
參照沣西新城渭河污水處理廠綜合工程PPP項目，該項目屬于新興開發區域的污水處理廠，初期污水來源不穩定，為合理分擔風險，采用分階段設定基本水量，具體如下：
（三） 污水處理費的支付
對于采取按年度進行階梯保底方式的污水處理項目，低于基本水量造成的設備閑置損失一般由政府以财政補貼方式支付。以甯德市東區污水處理廠一期PPP項目為例，在正式運營期内，政府方每月度按污水處理項目當月處理後出水量向社會資本方支付污水處理費，污水處理服務費包括以下部分：
（1） 政府方提供進入污水處理廠的污水量低于或等于進水保底水量時（按月平均計算進行保底），且由社會資本全部處理達标，則當月污水處理服務費=污水處理服務費單價×進水保底水量×當月運營天數；
（2） 政府方提供進入污水處理廠的污水量超過進水保底水量時（按月平均計算進行保底），且在項目設計處理能力範圍之内，由社會資本全部處理達标，則當月污水處理服務費=污水處理服務費單價×當月實際處理水量。
二、容易陷入審計困境
自2014年國務院出台《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号）以來，黨中央、國務院一直高度重視防範化解地方政府隐性債務風險，主要政策梳理如下表：
PPP項目“保底機制”被審計要求整改的關鍵點在于是否形成政府隐性債務。在污水處理項目中，一般會在交易結構中設置政府“保底機制”，而審計部門會認為，政府“保底機制”屬于固定回報或保障最低收益，會形成地方政府隐性債務。
三、 設置保底量的合理性分析
（一） 政策依據
财政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(财金〔2014〕113号)規定，“原則上，項目設計、建造、财務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。
《财政部關于規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)中（附件）—《PPP項目合同指南(試行)》規定，“在原料無法從公開市場上取得、僅能由政府供應(例如污水、垃圾)，或者項目公司無法承擔有關原料供應風險的情形下，通常會約定由政府負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數量予以明确約定。”以及“最低使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔實際需求風險的程度，提高項目的可融資性”。
《财政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(财金〔2014〕76号)第三條規定“按照‘風險由最适宜的一方來承擔’的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、财務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔”。
《财政部關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(财金〔2019〕10号，以下簡稱“10号文”)第二條規定“社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險”。
上述的政策文件為PPP項目保底機制設置提供強有力的依據，另外，《關于印發<政府和社會資本合作（ppp）項目績效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）的頒布，強調對項目全生命周期的考核評分及考核結果與項目付費挂鈎的機制，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。由此看來，保底機制的設置并不會形成地方政府隐性債務。
（二） 對信息不對稱的修複
信息不對稱（asymmetricinformation）指交易中的各人擁有的信息不同。在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。不對稱信息可能導緻逆向選擇（Adverse Selection）。
在污水處理項目中，供給量的提供完全由政府主導，社會資本沒有能力或需要付出較高的成本才能獲取信息。信息不對等情況下，容易造成合作難以繼續，保底量其實是對信息不對稱的修複。
（三） 提高PPP項目可融資性
“保底量”屬于最低使用量的付費安排，源于“照付不議”(take or pay)的項目融資慣例，由政府方承諾最低使用需求，在供應量不足時仍按照最低使用需求支付服務費，滿足項目公司具有穩定現金流的經營需求。
一方面，污水處理項目的需求量不可預測、不明确，将會加大項目公司承擔實際需求風險的程度，導緻項目融資難度和融資成本過高，相應降低項目的可融資性；另一方面，在需求不足時，項目公司為了确保能夠收回成本，有可能在投标報價時往往增加因沒有保底量而造成的風險溢價，最終導緻政府财政支出增加。因此，在污水處理項目上設置保底量，保證項目具有相對穩定的現金流，以增強項目的融資可獲得性，促使該類項目投資運營商能夠持續地提供有效的公共服務和産品。
四、實操中避免陷入審計困境
（一） 提高對實際水量的預測能力
保底機制的成功往往建立在合理預測“保底量”，即在污水處理潛在處理量的基礎上進行設定。由于在超過十年的運營期内，随着項目所在地經濟、社會、規劃等環境的變化，實際供應量高于或低于預測供應量都有可能發生。因此，在對社會資本招标之前，政府需要夯實項目前期工作，對項目所處地區的污水排放量現狀進行深入調查，并根據規劃要求合理預測近期和遠期的污水處理量，最後将結果進行公示，提高社會資本對實際水量的預測能力。
（二） 構建階梯式的單價體系
在未來的污水及垃圾處理類項目中，可以結合項目自身的實際情況，構建階梯式的單價體系，進行精細化結算管理，保障政府和社會資本雙方的共同利益，實現風險共擔。以某污水處理廠PPP項目為例，具體階梯水價設置及污水處理服務費計算方式如下：
其中：Q=月度實際處理規模；Q0=月度設計處理規模；C=月度污水處理服務費；P0=1.78元/噸，為階梯水價基準單價（以社會資本中标價為準）；P1 =P0*83%，P2=P0*66%，P3=P0*40%；R=運營期績效考核系數。
（三） 特殊條件下的去“保底量”安排
在區域授權情況下，政府方提供區域内污水處理的排他性保障并賦予社會資本方相關的自主經營決定權，項目整體設計、建設和運營工作均由社會資本方主導，社會資本方基于相對可控的設計建設規模、投資時序和回收周期等因素，做出可承受風險範圍内的投資決策判斷。另外，區域污水處理總量能夠得到保證，排他性也保證了污水處理量的供應充足，這種情況下可考慮不再設置“保底量”機制。
（四） 其他應對審計辦法
“保底量”之所以被認定為涉嫌固定回報的違規行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認為隻要涉及“保底”的就是固定回報、無風險收益。在實操過程中，可以“另辟蹊徑”，用“最低需求風險”、“基本供應量”和“基本處理量”等類似語詞代替“保底量”，也不失為一種避免陷入舊觀念困境的方法。
五、結 語
保底量設置關乎政府相應的财政支出是否真正做到“物有所值”，關系到政府和社會資本方之間的合作關系能否持續良好，關系到項目能否最終順利落地。從當下規避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風險角度，可綜合采取提高對實際水量的預測能力、構建階梯式的單價體系、特殊條件下的去“保底量”安排等方式，合理設置具體項目所适用的風險分擔機制。
（信息來源：磚濟咨詢）
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